№ 275 от 27.09.1999

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 27.09.99 № 275

О бюджетном послании Губернатора области «Основные направления бюджетной и налоговой политики Самарской области на 2000 год»

Рассмотрев бюджетное послание Губернатора области «Основные направления бюджетной и налоговой политики Самарской области на 2000 год», ПОСТАНОВЛЯЮ:
Направить бюджетное послание Губернатора области «Основные направления бюд- жетной и налоговой политики Самарской области на 2000 год» в Самарскую Гу- бернскую Думу.

Губернатор Самарской области

К.А.Титов

Бюджетное послание Губернатора области «ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ И НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ НА 2000 ГОД»

1. Оценка итогов развития экономики Самарской области в 1999 году. Анализ исполнения бюджетного послания Губернатора области на 1999 год

1999 год стал годом относительной нормализации ситуации в экономике Самарской области после финансового кризиса, охватившего Российскую Федерацию. Этому способствовала точность прогнозных расчётов, предвидение последствий негатив- ных процессов, развивающихся в экономике, социальной сфере и финансовом сек- торе, своевременное принятие управленческих решений.
Помесячная динамика показателей промышленности свидетельствует о поступательном развитии производства. В феврале, марте, апреле, июне, июле происходил ежемесячный прирост объемов производства по сравнению с предыдущими месяцами. За 8 месяцев этого года объем промышленного производства составил 108,9 про- цента от уровня 1998 года. Одиннадцать подотраслей промышленности из пятнад- цати увеличили объемы производства, в том числе электроэнергетика, машино- строение, химия и нефтехимия, черная и цветная металлургия, пищевая промыш- ленность.
Факторами роста производства явились благоприятные условия для экспортно-ориентированных предприятий и развития импортозамещающих технологий. По итогам года прогнозируется рост объемов промышленного производства на 5,5 процента, валовой продукции сельского хозяйства — на 12 процентов. Но о стабильности экономического роста можно будет говорить только тогда, когда увеличение объемов производства будет сопровождаться улучшением финан- сового положения предприятий, ростом инвестиций. Если же этого не произойдет, то относительно благополучная динамика производства вновь будет носить вре- менный характер. Пока инвестиционная активность в области низка. По итогам года снижение объемов инвестиций в основной капитал прогнозируется на уровне 5 процентов.
Вместе с тем особо стоит отметить динамику объемов жилищного строительства. За 8 месяцев введено в эксплуатацию 249,6 тыс.кв.метров общей жилой площади, что на 28 процентов больше, чем в январе-августе 1998 года. Почти 49 процен- тов жилья построено индивидуальными застройщиками (рост на 30 процентов). В 1999 году финансовое состояние предприятий и организаций практически не из- менилось. Доля убыточных предприятий всё ещё остается значительной.
Положительные тенденции в экономике области пока не сопровождаются ростом уровня жизни населения, который имеет для нас первостепенное значение. Реаль- ные доходы населения по оценке за 1999 год снизятся на 10 процентов. За 8 месяцев цены на товары и услуги выросли на 25,1 процента. По оценке, за год потребительские цены возрастут в 1,5 раза, что соответствует прогнозным значениям.
В связи со снижением жизненного уровня населения неоднократно в течение 1999 года принималось решение о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы области. В результате уровень оплаты труда у тех работников, которые финансируются из областного бюджета, с 1 ноября 1999 года будет выше феде- рального на 38 процентов.
Не оставлены без внимания и пенсионеры. Каждому пенсионеру, проживающему в области, единовременно в октябре текущего года будет выплачено 100 рублей за счёт средств областного бюджета.
Мы и дальше будем проводить политику улучшения материального благосостояния граждан Самарской области. Год ещё не подошёл к завершающей стадии, но уже можно говорить о некоторых решенных задачах налогово-бюджетной политики, поставленных в бюджетном посла- нии Губернатора области на 1999 год. Самарской Губернской Думой принят бездефицитный, основанный на реалистичном прогнозе, областной бюджет. Уже по итогам исполнения областного бюджета за 8 месяцев 1999 года можно сде- лать вывод о том, что бюджет будет исполнен в полном объёме. Мы даже пошли на некоторое увеличение отдельных особо значимых расходов, несмотря на негатив- ные для области изменения федерального законодательства.
Схожая ситуация наблюдается в муниципальных образованиях области. Лишь в II из 37 территориях области местные бюджеты сформированы с дефицитом, который, однако, не превышает 3 процентов их собственных доходов. По итогам 8 месяцев показатель исполнения расходов местных бюджетов в целом даже выше, чем анало- гичный показатель областного бюджета.
Сформирована новая система внутриобластных межбюджетных отношений, основанная на едином подходе к муниципальным образованиям, объективности расчётов финан- совой помощи, стимулировании роста доходов территорий. В то же время имеются факты, когда средства муниципальных бюджетов при наличии задолженности по за- работной плате направляются на финансирование иных расходов. Это всегда слу- жит предметом серьёзного разбирательства.
В целях усиления контроля за использованием бюджетных средств начата работа по внедрению казначейского исполнения областного бюджета. Снижена доля неденежного финансирования бюджетных расходов. По итогам испол- нения областного бюджета за 8 месяцев она составила 18 процентов. Улучшилось по сравнению с 1998 годом финансирование объектов областной инвес- тиционной программы, что связано с реалистичностью её параметров, заложенных в бюджет. При этом расчеты преимущественно осуществляются деньгами, снижается объем взаимозачетов и финансирования векселями.
В 1999 году мы приступили к практической реализации законодательных актов, направленных на реформирование налоговой системы области. В пакет этих доку- ментов вошли такие законы Самарской области, как «О налоге с продаж» с учётом последующих изменений, «О плате за пользование водными объектами», «О едином налоге на вменённый доход от деятельности по продаже горюче-смазочных матери- алов через автозаправочные станции» и » О едином налоге на вменённый доход от деятельности по оказанию услуг по предоставлению автомобильных стоянок и га- ражей».
С целью оздоровления финансово-хозяйственной деятельности предприятий Самарской области продолжена работа по реструктуризации их задолженности по платжам в бюджет и внебюджетные фонды. Организована работа по реализации имущества и ценных бумаг предприятий в счёт погашения задолженности по налоговым платежам в областной бюджет. Создано ре- гиональное отделение Федерального долгового центра, основной задачей которого является создание в области необходимых условий эффективного функционирования системы определения ликвидности, оценки и реализации конфискованного и аресто- ванного имущества.
Налоговыми органами проводятся мероприятия по наложению ареста на имущество неплательщиков налогов в бюджет. Несмотря на то что в 1999 году появились положительные тенденции в развитии экономики, стартовые условия 2000 года остаются сложными.

2. Основные направления бюджетной и налоговой политики Самарской области в 2000 году

2.1. Цели и задачи органов государственной власти области в 2000 финансовом году Экономическая ситуация в Самарской области в 2000 году во многом будет зави- сеть от общеэкономических тенденций страны в целом. Определяющее воздействие на экономику области окажут темпы роста цен, которые в полной мере отражают макроэкономическую политику государства, значительно влияют на уровень жизни населения, инвестиционную и кредитную активность, другие сферы экономики и финансов.
Кардинального пересмотра налоговой системы в 2000 году не ожидается. Фискальное бремя на отечественного товаропроизводителя принципиально не ослабнет. Хотя замена ряда не играющих значительной роли доходных источников бюджета налогом с продаж, увеличение ставки налога на имущество физических лиц — еще один шаг в стратегическом направлении переноса налоговой нагрузки на граждан, имеющих высокие доходы.
В 2000 году мы должны поставить перед собой одну из главных задач бюджетной политики на современном этапе — увеличение доходов бюджетов всех уровней. Причём её реализацию необходимо проводить не за счёт увеличения роли государ- ства в экономике, а за счёт оптимизации налоговой системы, а также расширения налогооблагаемой базы, связанного с привлечением в Самарскую область новых хозяйствующих субъектов, содействием расширенному воспроизводству. В первом направлении необходимо действовать, реализуя право законодательной инициативы на федеральном уровне, так как возможности региона по оптимизации своей налоговой системы в рамках действующего законодательства резко ограни- чены. Второе направление является достаточно сложным, но в сегодняшней ситуа- ции наиболее эффективным, поэтому мы предпримем все меры по его реализации. Стратегической целью социально-экономической политики Администрации области является реальный и устойчивый рост уровня жизни населения области.
Для достижения этой цели необходимо обеспечить макроэкономическую стабилизацию экономики. У нас уже действует программа социально-экономического развития области на среднесрочную перспективу, которая определяет основные приоритеты, источники и механизмы экономического развития области. Теперь главное — реализовать её в полном объеме и вести постоянный поиск новых механизмов управления экономикой в целом, отраслями и конкретными предприятиями.
Важно создать на территории области экономические условия, стимулирующие инвестиционную активность, обновление производства, развитие предпринимательст- ва, создание новых современных рабочих мест. Стабилизация экономической ситуации в регионе будет напрямую зависеть от того, насколько удастся переломить негативные тенденции в инвестиционной сфере. По- этому в 2000 году задача привлечения инвестиций в экономику Самарской губер- нии сохраняет за собой первостепенное, стратегическое значение.
В связи с этим будет активизирована работа по созданию благоприятного инвестиционного климата, содействию притоку отечественных и иностранных капиталовложений в реальный сектор экономики, активному развитию собственного производства конкурентоспособных товаров.
Считаю, что на предприятиях должна быть усилена роль амортизационных отчислений как источника инвестиционных ресурсов. Эти ресурсы только в промышленности области оцениваются в 5-7 млрд.рублей в год. Задача заключается в том, чтобы сформировать современный механизм превращения их в реальные инвестиции. Для её решения мы предлагаем в порядке законодательной инициативы выйти с предложениями о внесении необходимых изменений в федеральное законодательство, регулирующее эти вопросы.
Важнейшим направлением мобилизации источников формирования инвестиций станет дальнейшее развитие ипотечного кредитования. Уже разработана и принята норма- тивная правовая база, определяющая его внедрение, создан Самарский областной Фонд жилья и ипотеки. Это позволит решить важнейшую социальную задачу обеспе- чения жителей Самарской области жильём, послужит толчком для роста инвестици- онной активности, создаст благоприятные условия для развития предприятий стройиндустрии и предприятий сопряжённых отраслей.
Роль Администрации области как инвестора будет заключаться в поддержке базовых жизнеобеспечивающих производств и социальной сферы, не привлекательных для частного капитала. В целях повышения конкурентных преимуществ Самарской области должна быть раз- работана программа развития экспортоориентируемых и импортозамещающих отрас- лей.
Требует активизации деятельность по разработке системы государственного зе- мельного кадастра области как многоцелевой информационной инфраструктуры ре- гулирования земельных отношений, поддержки земельного рынка, оперативного контроля за эффективностью хозяйственного использования и оборота земель, что будет способствовать расширению налогооблагаемой базы.
В целях создания благоприятных условий для повышения деловой активности в городах Чапаевске, Октябрьске, Похвистнево и Похвистневском районе продолжится реализация Закона Самарской области «Об особых экономических зонах на терри- тории Самарской области».
Несмотря на то, что объективные условия сделали выпуск внешнего займа Самарской области нецелесообразным, Администрация области не исключает такой возможности в 2000 году. При наличии благоприятных предпосылок мы обязательно вернемся к этому направлению, а также рассмотрим возможность размещения сбе- регательного займа Самарской области, развития рынка ипотечных бумаг.

2.2. Особенности функционирования бюджетной сферы в 2000 году
Налогово-бюджетная политика является центральным звеном экономической политики государства. От качества областного бюджета, заложенных в него параметров в первую очередь зависит уровень социальной защиты граждан. Учитывая складывающуюся ситуацию в экономике Самарской области, следует отме- тить, что областной бюджет на 2000 год должен быть не менее жёстким, чем бюд- жет текущего года.
Номинальная сумма доходов, безусловно, увеличится, но на реальный рост по- ступлений рассчитывать пока не приходится. Снижение же жизненного уровня на- селения заставляет формировать бюджет с ещё более высокой долей социальных расходов.
Областной бюджет на 2000 год так же, как и областной бюджет на 1999 год должен быть сформирован без дефицита. Обращаюсь также к главам органов местного самоуправления с рекомендацией придерживаться аналогичной позиции при форми- ровании местных бюджетов.
С 1 января 2000 года вводится в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации. В связи с этим областной и местные бюджеты Самарской области на 2000 год должны быть сформированы строго с учётом его требований. Многие новшества для нас не станут неожиданностью, так как при составлении областного бюджета на 1999 год мы уже ориентировались на Бюджетный кодекс.
Формирование расходной части областного бюджета необходимо строить с учётом достижения конкретных задач, которые органы власти ставят перед собой в целях реализации социально-экономической политики Самарской области. Концепция формирования расходной части должна основываться на: безусловном исполнении закладываемых расходов бюджета; результативности бюджетной политики.
В соответствии с первым направлением был составлен областной бюджет на 1999 год. Таким же должен быть и областной бюджет на 2000 год. Главными принципом, которым необходимо руководствоваться при выделении средств из бюджета, должен быть — «жить по средствам и не давать пустых обе- щаний». Регулярный срыв финансирования федерального бюджета — плохой пример для подражания.
Второе направление концепции — результативность бюджетной политики — не менее значимо, а может быть даже более существенно в условиях дефицита бюджетных ресурсов, чем первое. Результативность должна заключаться в решении социаль- ных проблем. Одна и та же сумма в бюджете способна решить разные задачи с разным эффектом. При разработке бюджета об этом не стоит забывать. Основываясь на предлагаемой концепции, мы сможем достичь того, что денежные параметры бюджета перестанут быть предметом «торга». Сама концепция, её внут- ренняя структура, взаимосвязь должны стать объектом обсуждения бюджета как такового.
Приоритетными направлениями бюджетного финансирования остаются образование, здравоохранение, социальная политика. Кроме того, крайне важным для нас будет финансирование реформы жилищно-коммунального хозяйства, прежде всего ресурсо- сберегающих технологий.
Тем не менее одной из важнейших задач останется реализация принципа экономии государственных расходов, который не может сводиться к простому сокращению затрат, а должен преследовать своей целью оптимизацию бюджетных расходов. Вновь возникнет проблема с включением областных целевых программ в бюджет в полном объёме. Здесь следует выбрать приоритеты. Половинчатые шаги могут только усугубить проблему реализации поставленных программами задач. При формировании областной программы капитальных вложений особое внимание должно уделяться следующим направлениям:
газификация жилого фонда городов и районов Самарской области;
строительство жилья для инвалидов и участников Великой Отечественной войны;
развитие жилищно-коммунального хозяйства области;
укрепление материальной базы образования и здравоохранения области.
В целях более эффективного использования бюджетных средств будет происходить увязка областной инвестиционной программы и инвестиционных программ муници- пальных образований области. Бюджетный кодекс отменяет так называемые «защищенные статьи» бюджета. Это ещё больше подтверждает нашу ответственность перед населением по формированию бездефицитного, реального для исполнения бюджета.
С учётом требований нового законодательства исполнение бюджета должно производиться на основе лимитов бюджетных обязательств. Жестко контролируемые лимиты, доводимые до бюджетополучателей, позволят получателям средств бюджета планировать расходы на ближайшую перспективу.

2.3. Внутриобластные межбюджетные отношения
С 1999 года в Самарской области межбюджетные отношения стали строиться на новой основе. Разработанная в полном соответствии с действующим законодательст- вом, новая методика показала свою жизненность, своевременность и современ- ность. Равенство бюджетных прав муниципальных образований во взаимоотношениях с Самарской областью стало её основой.
В связи с этим в основу бюджета 2000 года должен быть заложен действующий порядок межбюджетных отношений с некоторыми коррективами. При определении сумм финансовой помощи, распределяемых в виде трансфертов, в расчётах за базу должен браться показатель текущих начислений за II полугодие 1998 года и 1 полугодие 1999 года. Это позволит более объективно оценить на- логовый потенциал территорий, будет стимулировать снижение недоимки в местный бюджет.
В целях сокращения встречных финансовых потоков и увеличения собираемости доходов для органов местного самоуправления будет заложена возможность получе- ния трансфертов из тех сумм доходов, которые собираются на их территории. Будет предложен такой порядок. Органам местного самоуправления даётся право перечислять в доход местного бюджета со счетов отделений федерального казна- чейства ежемесячную сумму доходов областного бюджета, собранных на их терри- тории, в размере 1/12 от объёма трансферта, установленного Законом «Об об- ластном бюджете на 2000 год». Новым направлением финансовой поддержки муници- палитетов может стать фонд целевых субвенций. Он будет иметь строгую целевую направленность — осуществление мероприятий по реформированию жилищно-комму- нального хозяйства. Выделение средств из этого фонда конкретному муниципаль- ному образованию будет происходить при условии выполнения задания по снижению недоимки по налогам в местный бюджет.
Правильная организация эксплуатации и управления жилищно-коммунальным хозяйством должна постепенно переводить эту отрасль на самоокупаемость и самофинансирование. Необходима также разработка и принятие комплексной программы по благоустрой- ству сельских населённых пунктов, которая должна реализовываться за счёт раз- личных источников финансирования, в том числе внебюджетных. Важным направлением работы для органов местного самоуправления может стать организация общественных работ по содержанию городского хозяйства. Активное привлечение населения к работам позволит эффективно решить проблему благоу- стройства муниципальных образований.
В 2000 году органам местного самоуправления придется проводить напряжённую работу по оптимизации расходных частей местных бюджетов. В первую очередь это касается затрат жилищно-коммунального хозяйства и штатной политики. Поиск резервов сокращения отдельных направлений расходов в условиях существу- ющей методики межбюджетных отношений станет реальным источником дополнитель- ного финансирования (в первую очередь содержания и благоустройства муници- пальных хозяйств), так как сокращение затрат местных бюджетов не ведёт к уменьшению размера финансовой помощи. У муниципалитетов появляются действен- ные стимулы к увеличению своих доходов, финансовому самообеспечению, более рациональному и ответственному использованию бюджетных средств.
Совместная работа органов местного самоуправления и органов государственной власти Самарской области будет способствовать реализации задач бюджетной по- литики.

Раздел 3. Реализация бюджетного послания

Настоящее бюджетное послание представляет собой общую концепцию бюджетной и налоговой политики Самарской области на 2000 год. Реализация его основных компонентов отражена в программе социально-экономи- ческого развития Самарской области, проекте областного бюджета на 2000 год, плане мероприятий Администрации области.
В качестве ближайших задач, которые, кроме всего прочего, необходимо поста- вить для решения, можно назвать следующие:
разработка формализованной системы отчётов каждого бюджетного учреждения, основанной на количественных показателях эффективности деятельности;
организация контроля за их исполнением;
принятие решений в части финансирования сметы и формирования штатного расписания с учётом указанных позиций.
Считаю, что реализация настоящего бюджетного послания будет способствовать нормализации и улучшению социально-экономического положения Самарской области.